С точки зрения режима правового регулирования регламентируемые закупки можно разделить на два типа. Первый — конкурсные закупки, осуществляемые для государственных и муниципальных нужд в рамках Федерального закона №94. Второй — конкурентные закупки, осуществляемые предприятиями, которые не подпадают под действие данного закона и действующие в рамках Гражданского кодекса РФ. К последнему типу можно также, отнести и предприятия — субъекты естественных монополий.
Характер правового регулирования, тип и интересы собственника, стиль управления, основная цель существования и даже цели регламентации разнятся в значительной степени. Для государственных и муниципальных организаций главное — это противодействие коррупции и прямая экономия бюджетных средств. Другие приоритеты у субъектов естественных монополий: открытость и прозрачность при тарифном регулировании и эффективность закупок. Тогда как борьба с возможной коррупцией – только одна из возможных целей, но не самая главная. У частных предприятий основная цель – экономическая эффективность, влияние на рынке поставщика и конкурентоспособность собственной продукции.
Что же в таком случае дает основания вместе рассматривать оптимизацию, столь отличных друг от друга процессов закупок? Ответ таков — единая причина и одинаковые по существу, способы устранения негативных последствий.
Процесс закупок всегда связан с принятием решений, которые не могут быть полностью формализованы без ущерба для результатов. Следовательно, всегда остается место для маневра и принятия решения на основании личного усмотрения человека, возглавляющего процесс закупок. «Личное усмотрение», рассогласованное с целями организации (государственной или частной) – вот общая проблема и причина приложения немалых усилий для регламентации закупок.
Последствия такого «личного усмотрения» всегда снижают общую эффективность организации. Во-первых, потому, что ресурсы всегда ограничены и в большой мере влияют на результаты. Во-вторых, существование рассогласованного процесса становится примером и рассогласованность «личного усмотрения» обширно распространяется по всей организации.
Другое общее обстоятельство связано с тем, что влияние покупателя на снижение цен, предлагаемых поставщиками возможно лишь через конкуренцию.
СОВРЕМЕННАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ЗАКУПОК.
Организация закупок для государственных и муниципальных нужд во многом определяет экономическое развитие страны и несет потенциальные выгоды от экономии бюджетных средств. За счет государственного заказа формируется примерно 8% от объема российской экономики. По экспертным оценкам исключение коррупционной составляющей при проведении закупок для государственных нужд, позволит бюджетам всех уровней сэкономить до 1.7% от ВВП.
Госзаказ с его крупными суммами выступает естественным механизмом регулирования конкуренции на внутреннем рынке, а так же способствует росту конкурентоспособности на внешних рынках. Рынок государственных и муниципальных закупок — не совсем похож на частнокапиталистический рынок, где существует развитая конкуренция поставщиков и личная заинтересованность покупателя является мощным экономическим стимулом. Государственный чиновник – не есть типичный субъект рынка и практически не имеет стимулов для тщательного отбора предложений, выгодных для государственной организации. Система государственных закупок не только стимулирует экономику, но так же и коррупцию в государственных органах. Значимость и фактическое состояние дел в этой области в последнее время обращает особое внимание российских политиков и руководителей право-охранительных и контролирующих органов.
Потери федерального, региональных и муниципальных бюджетов от неэффективных закупок в 2006 году составили 4% расходной части консолидированного бюджета. Такие цифры озвучили авторы проекта «Национальный рейтинг прозрачности закупок-2006», впервые в России попытавшиеся оценить степень коррупционности этой сферы. Инициаторами рейтинга стали две общественные организации: «Национальная ассоциация участников электронных торгов» и «Общественное движение против коррупции». Партнерами этого проекта стали Федеральная антимонопольная служба, Счетная палата Российской Федерации и Комиссия Госдумы по противодействию коррупции.
По словам руководителя Комиссии — Михаила Гришанкова: «в среднем цены, которые власти и государственные организации платили за купленные на аукционах товары, превышали рыночные на 16%.Это относится к закупкам топлива, лекарств и медицинского оборудования, мебели и канцелярских принадлежностей».
При проведении исследования также оценивалось: количество поставщиков, участвовавших в аукционах; число жалоб на их проведение; степень информированности рынка о проводящихся тендерах и превышение итоговых цен над заявленными.
На федеральном уровне не нашлось ни одного министерства и ведомства, деятельность которого в сфере закупок отвечала бы всем категориям «прозрачности». Более 40 министерств и агентств оказались на уровне «низкой прозрачности» закупок. Среди них МВД, Минздравсоц-развития, Минсельхоз, Минтранс, Минприроды, Пенсионный фонд, Центробанк, ЦИК и Совет Федерации.
Но самые гигантские потери страна несет на муниципальном уровне. Закон (№94ФЗ), обязывающий местные власти покупать все необходимое только через аукционы, вступил в силу лишь в 2006 году — до этого деньги муниципалитетов тратились произвольно.
По данным экспертов ФАС, доля закупок у единственного агента среди федеральных, региональных и муниципальных органов власти составила соответственно 21, 10 и 20 процентов. Свидетельство того, что часто чиновники даже не утруждают себя маскировкой в виде конкурсов и аукционов. В итоге в среднем цены госзакупок растут и каждый пятый-шестой бюджетный рубль перекочевывает в распоряжение подконтрольных компаний или на личные счета.
Ситуацию (в эфире «Маяка» 21.12.2006) прокомментировал глава Счётной палаты Сергей Степашин:
«До последнего времени тема и ситуация с госзакупками вызывала очень много вопросов и споров. Тендеры или выигрывали свои, или они просто не проводились. Кстати, уголовные дела, которые были возбуждены по поводу Фонда обязательного медицинского страхования, были основаны на проверке. Проверяющие, в том числе и Счетная палата, выявили, что там вообще тендеров не проводилось. Это были централизованные закупки, а руководство объясняло, у них был форс-мажор и надо было выполнять поручение президента. За это люди несут сейчас уголовную ответственность.
Но сегодня ситуация несколько иная. Все-таки и правительство, и контролирующие органы дают возможность четко, жестко контролировать и саму процедуру проведения конкурсов, и эффективность процесса. То есть смотрим последствия. Хорошо, выиграл. А насколько конкурентоспособное это оборудование, насколько оно лучше или хуже отечественного и зарубежного? И поэтому сегодня картина несколько иная».
В свою очередь прокомментировал ситуацию с госзакупками один из разработчиков закона о государственных и муниципальных закупках, — Михаил Евраев, начальник Управления Федеральной антимонопольной службы («Радио России»18.12.2006):
… в текущем году значительные государственные средства были спасены от «откатов», а в конце года состоялась презентация — впервые в истории — национального рейтинга прозрачности закупок-2006. Речь шла о первом в России опыте общественного контроля над деятельностью государственных и корпоративных структур в сфере размещения государственных корпоративных заказов. Рейтинг этот был опубликован несколько дней назад, и результаты его ошеломляют.
Одной из составляющих проекта планировалось награждение в номинациях федеральных закупщиков Российской Федерации, то есть госструктур, региональных, муниципальных, корпоративных закупщиков. так вот, в номинации «Федеральные закупщики Российской Федерации», то есть основные госструктуры, ни один номинант не набрал баллов, которые достигали бы уровня «гарантированная прозрачность». А вот на уровне «низкая прозрачность» оказались сорок четыре министерства и ведомства, включая МВД, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство сельского хозяйства, Министерство транспорта, Министерство природных ресурсов, и так далее. Даже Совет Федерации набрал баллы на уровне «низкая прозрачность».
Общий минимальный экономический эффект, которого мы ожидаем от введения нового закона, на наш взгляд, должен составить не менее ста пятидесяти миллиардов рублей ежегодно. … И что более важно, в стране будет снят очень серьезный барьер в развитии конкуренции. Потому что главный эффект мы видим не столько даже в экономии бюджетных средств, сколько в развитии конкуренции.
По данным Генеральной прокуратуры на предмет коррупции проверено 11 министерств и ведомств. За руку уже поймали 35 тысяч чиновников. За получение взятки и злоупотребление служебным положением уже осуждены заместитель руководителя департамента финансового контроля Минпромэнерго России А. Миськов, глава Росфиннадзора по Курганской области А. Бердинский, ряд служащих Федеральной налоговой службы по Калуге, высокопоставленные госчиновники Росимущества и других ведомств в Краснодарском крае, Свердловской, Тамбовской областях.
Можно сделать неутешительный вывод: в настоящее время система госзакупок — разорительный и коррупционный для страны фактор.
Аналогичных масштабных исследований в секторе частных предприятий и естественных монополий не проводилось. Однако, по мнению специалистов знакомых с данной проблемой, размер «вознаграждения за размещение заказа» редко превышает 10 процентов от суммы заказа. Практический опыт и экспертные оценки указывают на эффективность организации регламентируемых закупок в размере от 8 до 12, а в отдельных случаях и до 30 процентов.
Характер экономического поведения частных предприятий и предприятий естественных монополий в большей степени определяется экономической эффективностью и соответствует рыночным отношениям. В таком случае, регламентируемые конкурентные закупки представляют источник коммерческого влияния на поставщиков и имеют перспективы развития в сторону закупочных альянсов с использованием регламентированной процедуры закупок.
СПОСОБЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЗАКУПОК.
Проблема «личного усмотрения», не согласованного с целями организации носит сущностный характер, а значит — не устранима полностью и может быть только минимизирована. В таком случае степень уменьшения негативных последствий имеет решающие значения. Применимы, для того, несколько способов: регламентация процесса, обеспечение эффективной конкуренции и согласование личных целей с общеорганизационными.
Регламентация закупочной деятельности получила самое широкое распространение. В России этот процесс известен с XVII века, когда государственные закупки по царскому указу производились на условиях соответствующих конкурсу. В советском государстве с планово-распределительной экономикой гласные конкурсные закупки не имели ни экономического, ни политического смысла. В настоящее время регламентация закупок осуществляется законодательными актами и локальными документами.
На законодательном уровне это Гражданский кодекс (ст. 447-449) и в большей степени основой регулирования стал вновь принятый, Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (N 94-ФЗ от 21.07.2005), который существенно отличается от прежнего Федерального закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (N 97-ФЗ от 07.04.1999).
Существенное отличие состоит в глубине проработки и детализации действий в процессе осуществлении госзакупок и включение в область регулирования закупок для муниципальных нужд. Новый закон более императивный, в большей степени защищает интересы участников (подрядчиков, поставщиков, исполнителей), предоставляя им более широкие права на участие в конкурсных процедурах и их обжалование, чем интересы представителей государственного заказчика, права которых ограничены и точнее регламентированы новым законом. Старый закон при подготовке и проведении конкурсов, предоставлял Заказчику более широкие возможности для произвольного установления условий (критериев) при выборе победителя, предложившего лучшие условия. Новый закон в обязательном порядке задает высокий уровень информационной поддержки (размещение в официальных источниках СМИ и на официальных сайтах всех необходимых публикаций в жестко установленные сроки, размещение конкурсной документации), а так же вводит электронный вид торгов.
Даже глубоко детализированный закон, не может в полном объеме, выступить как руководство к действию. Для распределения работ, их последовательности, координации взаимодействия и установления ответственности сотрудников необходим ряд локальных организационных документов: положения, методические рекомендации, приказы и обязательно — должностные инструкции. Если для государственных и муниципальных организаций локальные документы — это способ переведения закона на уровень организационного порядка, то для предприятий, не подпадающих под действие Федерального закона №94, значение локальных документов многократно увеличивается, т.к. несет еще и функцию создания эффективного алгоритма конкурентных закупок. Необходимо предусмотреть такой набор стандартных действий сотрудниками внутри организации, который позволит с большой степенью вероятности получить реакцию внешней среды, отклики потенциальных поставщиков в количестве необходимом для эффективной конкуренции.
Здесь мы сталкиваемся с серьезным ограничением метода регламентации. Для достижения эффективной конкуренции оказывается недостаточным только совершить действия в соответствии с инструкцией. Критически важным для результата становится совершать действия с нужным качеством и соответствием характеру предмета закупок, особенностей рынка и потенциальных поставщиков.
Рассмотрим пример, как это может происходить, основанный на реальных событиях. Проводим конкурс на установку пластиковых окон в административном здании. Инструкция предписывает — разместить объявление на интернет-сайте и в СМИ. Размещаем объявление: «Организация проводит конкурс на выполнение специализированных работ по установке термоизолирующих, светопропускающих, конструкций с регулируемой газо-пропускной способностью» в газете «Гудок» или «Медицинский вестник», или «Мир технологий», а так же на собственном интернет-сайте, который не «засвечен» на порталах электронной коммерции. Такое исполнение регламентированных действий по форме, совершенно не соответствует существу дела и сводит к минимуму реальное информирование потенциальных поставщиков и возможность возникновения конкуренции на торгах. Если кто то из потенциальных поставщиков откликнулся после такого информирования, то продолжим сугубо-формальное исполнение инструкций и отправим описание предмета конкурса: «… установка Х штук пластиковых окон размером АхС…». Несколько участников прислали заявки на участие в конкурсе со своими предложениями. Далее остается самое простое — конкурсной комиссии выбрать наилучшее предложение. Вскрываем конверты и что же мы увидим — как правило, в таком случае, предложения носят несопоставимый характер! Они отличаются по всем возможным характеристикам: толщина стекла и количество слоев, толщина профиля, фурнитура и степень свободы открывания элементов, наличие сточных желобов, гарантийные сроки, а так же, условие включено в расчеты или нет, – штукатурные работы по восстановлению откосов и повышающий коэффициент за сезонность и высотность. И снова «личное усмотрение» преобладает благодаря точному исполнению по форме, но не по существу и созданию фиктивно-демонстрируемой конкуренции.
Становится очевидна необходимость организации и контроля процесса закупок по его качественным составляющим и характеристикам.
Можно определить следующие качественные характеристики предопределяющие эффективность процесса закупок:
Открытость (гласность)- обеспечение доступности всей информации, относящейся к закупкам, для всех потенциальных участников и общественности, включая обязательность публикации нормативных актов, извещений о предстоящих закупках, условий конкурсов, информации об их результатах, а так же возможность общественного и специализированного контроля.
Процедурность – разработка детализированных инструкций и контрольных параметров позволяющих без особого труда оценить соблюдение организаторами конкурсов установленного порядка.
Эффективная конкуренция – является наиболее действенным инструментом повышения эффективности закупок и приводит к «справедливым», обоюдовыгодным умеренным ценам. Основная цель проведения конкурсов – достижение максимально возможного конкурентного поля.
Справедливость (равноправие) — обеспечение равных возможностей всех претендентов и отсутствие разного рода дискриминационных мер, а также равное и справедливое отношение ко всем участникам конкурса при квалификационном отборе, в ходе проведения конкурса и при определении победителей. Подразумевается, что условия проведения торгов, принципы, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, одинаковы для всех участников и неизменны в ходе проведения конкурсов. Даже незначительные на первый взгляд нарушения равноправия значительным образом подрывают эффективность конкуренции.
Адекватность – предполагает исключительную точность формулировок объявлений, технических условий, критериев соответствующих характеру рынков, поставщиков и закупаемых ресурсов. А так же целевое распространение информации во внешней среде по информационным каналам, обладающим наибольшей трансляционностью для данного круга потенциальных поставщиков.
Управляемость – предполагает постановку целей и соответствующую систему положительного и отрицательного мотивирования, а так же регулярный контроль реализации решений принятых по регламентируемым закупкам, соблюдения инструкций и регламентов, включая процесс принятия решения о выборе победителя конкурса и заключение договоров на условиях победы в конкурсе.
Независимость – предполагает для организаторов и контролеров процесса устранение (минимизацию) зависимости, не установленной должностным положением. Нелегитимная зависимость может возникать вследствие психологического манипулирования или давления, материального положения, физического состояния (ограничения), угрозы какого-либо неблагоприятного воздействия и распределения социально-значимых благ.
Экономичность – предполагает процедуры торгов должны осуществляться с затратами экономически целесообразными для бюджета организации и без ущерба для основной цели. Одним из основных путей удешевления торгов является унификация: конкурсных процедур: подготовки конкурсной документации, конкурсных предложений, проведения квалификационных отборов, систем оценки конкурсных предложений, выявления победителя и заключения контракта.
Конфиденциальность – включает надлежащий прием и регистрацию конкурсных предложений, обеспечивающий невозможность подмены и физическую сохранность документов, а так же тайну содержания предложения до момента вскрытия.
Достижение высокого уровня качественных характеристик процесса закупок позволяет кроме упорядоченности получить реальный экономический и социальный эффекты. Для чего требуется не только большие трудозатраты и высокая концентрация усилий, но и специальная компетенция – сумма навыков и знаний. Так возникает потребность в новых (для пост-советской России) специалистах по конкурсным закупкам.
Изучая программные документы и выступления Ирины Кузнецовой директора Института управления закупками и продажами им.А.Б. Соловьева, Председателя правления Гильдии отечественных специалистов по государственному и муниципальному заказам, можно увидеть, что в стране развиваются институты определяющие высокие стандарты и формирующие класс специалистов, способных организовать процесс закупок по качественным показателям .
Наличие компетентных специалистов способных регламентировать процесс, установить качественные показатели и систему критериев, обеспечить формирование конкурентного пространства является условием необходимым, но не достаточным. Сверх того необходимо: заполнение соответствующих штатов квалифицированными специалистами и согласование личных и организационных целей.
Очевидно, что без реализации в достаточной мере последнего условия значительно падает результативность всех остальных методов. И в то же время, судя по публикациям, вопросу целеопределения не придается особого значения. Отчасти это вызвано самой темой. Сложно обсуждать неочевидное – цели и их взаимосвязи. Тем более не всегда приятно обсуждать конкретные причины рассогласования целей сотрудников, наделенных полномочиями и целей организации – источника полномочий. С другой стороны, заниматься серьезной разработкой этой темы не мотивирует существующая, пока еще, низкая ценность организационной эффективности.
Проблема рассогласования целей основана на следующем.
Расщепление целей. Цель более высокого уровня разделяется на несколько целей нижнего уровня. При этом сумма целей нижнего уровня всегда не равна высшей цели.
Горизонтальное напряжение между целями. Возникает между целями одного уровня, имеющими функциональное преломление в процессе разделения одной высшей цели.
Субъективная трансформация. Когда полученная от руководства цель-указание проходит фильтры собственного интереса и восприятия и в результате преобразуется сотрудником в цель-ориентацию.
В рамках данной статьи возможно лишь кратко охарактеризовать методы согласования целей. Во-первых, это процесс определения служебных функций в результативно-продуктной форме. В подавляющем числе организации служебные функции все еще описываются в процессном подходе: «…обеспечивает..», «…участвует…», «… разрабатывает…» и т.п. Такие формулировки, как правило, не состоянии обеспечить даже защитные свойства для организации – уволить нерадивого сотрудника. И тем более не в состоянии согласовать цели. Во-вторых, это постановка системы мотивирования соответствующей типу мотивации сотрудника. Это соответствие является критически важным. В большей степени речь идет о моральном виде мотивирования, так как «вознаграждение за выбор подрядчика» всегда будет перевешивать (или дополнять) материальное вознаграждение со стороны организации. В-третьих, это привнесение и развитие в организационной культуре таких ценностей, которые ежедневно, во всем коллективе будут поддерживать стремление к эффективности процесса закупок, да и не только… В-четвертых, это освоение сотрудниками методов постановки целей, передачи их на другие уровни и построение целевой общности в форме тактической коалиции. В-пятых, это повышение экспертности и независимости процесса, посредством вынесения стадий проектирования и контроля во вне, из самой организации.
КРАТКИЕ ИТОГИ.
Для современной России конкурсные (конкурентные) закупки являются относительно новым явлением.
Невзирая на популяризацию — премия «Государственный заказчик года», рассмотрение вопросов Правительством РФ и серьезные заявления Руководителей Счетной палаты, Генеральной прокуратуры и Федеральной антимонопольной службы в государственном секторе преобладает «личное усмотрение» чиновников над эффективностью и законностью закупок. А размер «личного усмотрения» поражает воображение даже многоопытных политиков!
Первому глубокому закону о регулировании госзакупок всего чуть больше года и в его запретительно-коррупционной направленности пока недостает экономической составляющей. Запретные меры закона не могут создать системную основу для развития открытости и конкурентности.
Страна нуждается в специалистах по государственным закупкам. Процессы подготовки специалистов и поддержания их высокого уровня набирают обороты.
Повышение эффективности закупок и снижения коррупционности госзакупок возможно при наличии трех составляющих: политической воли (включая постановку и проведение целей), открытости органов власти и системы, включающей совершенствование законодательства, расположение квалифицированных специалистов на «своих» местах и информационную инфраструктуру.
В отличии от госсектора, требования конкурентного рынка в большей степени стимулируют коммерческий сектор на развитие конкурентных закупок, так как обладают потенциалом весьма значительного рыночного влияния и перспективами развития в экономике.
Поскольку любой из способов не способен разрешить проблему полностью, то наилучший результат, может достигаться лишь в сочетании и совместном применение всех методов и ресурсов. А процесс согласования целей имеет решающее значение.
В применении каждого метода — свои лидеры. Государственные и муниципальные организации преуспели в области формального регулирования и инструктирования. Предприятия частного сектора наиболее продвинулись в согласовании целей и создании конкуренции. Предприятия естественных монополий занимают здесь промежуточное положение.
Развитие теоретических основ и обмен опытом между наиболее передовыми организациями в различных секторах становится не просто актуальным вопросом современного обучения, но и мощным практическим ресурсом повышения эффективности организации. Синтез целеустремлен-ности, динамичности и отточенного формулирования процедур дает любой организации исключительное преимущество в достижении главной цели – будь то финансовый результат, реализация исключительной функции или государственный проект.
Опубликовано в материалах конференции, посвященной 55-летнему юбилею Российской Академии Государственной Службы при Президенте РФ.